Новые критерии оценки эффективности работы глав регионов, утвержденные 26 апреля указом президента, выглядят попыткой незадолго до очередных выборов подстроить систему регионального управления к текущим актуальным проблемам страны — экологии, качеству городской среды, образования и т. д. Перенастройка системы потребует немалых усилий, поскольку методики расчета для значительной части критериев еще находятся в процессе разработки, а затем будут долго тестироваться на практике. Однако сложно представить, что плохие результаты по новым показателям станут исчерпывающими основаниями для досрочных отставок неэффективных региональных глав — существующие механизмы отбора «кандидатов на вылет» по-прежнему не отличаются особой прозрачностью. Изменится ли сложившаяся после возвращения губернаторских выборов практика ротации региональных глав, покажет единый день голосования 8 сентября: в ряде регионов, где будут выбирать глав, уже намечаются перспективы вторых туров.
В сравнении с предыдущей системой оценки эффективности региональных глав, которая утверждалась в ноябре 2017 года, новый список критериев существенно короче — в нем насчитывается 15 пунктов против прежних 24. Из предыдущего списка в нынешний без существенных изменений перешли всего четыре критерия. Это ожидаемая продолжительность жизни при рождении, уровень (в версии-2017 — динамика) реальной среднемесячной заработной платы, уровень бедности (в 2017 году — доля населения с денежными доходами ниже прожиточного минимума), уровень (коэффициент) доступности жилья. Еще несколько критериев были переформулированы. В частности, вместо суммарного коэффициента рождаемости теперь будет оцениваться естественный прирост населения, вместо отношения численности работников малых и средних предприятий к численности населения — просто численность занятых в этой сфере (включая ИП). Для такого критерия, как доля автодорог общего пользования, отвечающих нормативным требованиям, теперь введен дополнительный параметр — оцениваться теперь будут дороги регионального значения и дороги в городских агломерациях. Объем инвестиций раньше оценивался на душу населения, теперь, видимо, будет оцениваться в абсолютных показателях с оговоркой «за исключением инвестиций федеральных монополий (инфраструктурные проекты) и бюджетных ассигнований федерального бюджета».
Первым пунктом в новом списке критериев эффективности губернаторов теперь значится «уровень доверия к власти (президенту РФ, высшим должностным лицам {руководителям высших должностных органов государственной власти} субъектов РФ)». Похожие критерии были и в предшествующей версии, однако они находились в конце списка и были разнесены по разным пунктам («Оценка населением деятельности органов исполнительной власти субъекта РФ» и «Оценка населением эффективности деятельности органов государственной власти РФ»). К совершенно новым критериям относятся следующие: ожидаемая продолжительность жизни при рождении; естественный прирост населения; количество семей, улучшивших жилищные условия; доля городов с благоприятной городской средой; качество окружающей среды; уровень образования.
Среди исключенных критериев есть немало важных показателей социального самочувствия регионов, таких как уровень преступности, качество и доступность услуг ЖКХ, уровень безработицы, оценка населением условий для самореализации, а также доля жителей региона, столкнувшихся с проявлениями коррупции. Кроме того, губернаторов больше не будут оценивать по таким параметрам, как место региона в национальном рейтинге состояния инвестиционного климата, объем доходов регионального бюджета, динамика ВРП и др.
По словам источника EADaily, близкого к федеральным органам власти, первоначально новую систему оценки деятельности губернаторов разрабатывал Минфин РФ, а ее обсуждение происходило в ноябре прошлого года на заседании Госсовета в Ялте, посвященном реализации майского указа президента. Однако в ходе дискуссии, утверждает источник, произошло неожиданное: мэр Москвы Сергей Собянин подверг предложенные «слишком бюрократические» критерии критике, после чего в режиме мозгового штурма показатели были набросаны на флипчарте, а затем уже их утвердила администрация президента.
Некоторые разъяснения относительно того, как будет работать новая система показателей, дал глава Минэкономразвития Максим Орешкин — именно его ведомство в правительстве отвечает за региональную политику «в плотной увязке с администрацией президента». Как сообщил Орешкин в интервью «Коммерсанту», в списке из 15 показателей есть как критерии с традиционными методиками расчета, которые «не нуждаются в обсуждении и корректировке», так и новые сводные показатели (уровень образования, экология), работа над методиками расчета которых находится «на финальной стадии». При этом Орешкин дал понять, что дискуссия относительно набора критериев была довольно острой: «Некоторые ведомства предлагали бюрократизировать процесс, например в качестве индикаторов использовать не что-то относящееся к качеству жизни, а уровень освоения выделенных бюджетных средств по тому или иному нацпроекту. Эти идеи были полностью отвергнуты».
«В целом вектор выбран правильный, хотя методики оценки еще, конечно, будут скорректированы, — отмечает политолог Александр Асафов. — Предложенный набор показателей самим губернаторам указывает те направления деятельности, на которых требуется сосредоточиться. Экологические проблемы, настроения населения, публичная активность губернаторов — все это относится к реальной сфере деятельности глав регионов и этим аспектам требуются реальные оценки. При этом деятельность губернаторов должна оцениваться более совершенными инструментами, чем чисто эмоциональное восприятие или, наоборот, сугубо чиновничий подход, который часто выражается в количестве произведенных бумаг».
По мнению Асафова, систему оценки эффективности губернаторов можно сравнить с постановкой диагноза больному — аналогия весьма уместная в контексте прошлогодних губернаторских выборов, проигранных рядом действующих региональных глав: «В своих отчетах о ситуации в регионах губернаторы пишут примерно одинаково: все нормально, дайте денег. Понятно, что это далеко не всегда соответствует действительности и реальным запросам людей. Поэтому новые показатели позволят диагностировать проблемы заблаговременно, чтобы в дальнейшем не было сюрпризов наподобие выборов 2018 года во Владимирской области, Хакасии и Приморье. Проблема часто заключается в самих губернаторах: они видят себя не руководителями, от которых зависит жизнь регионов и эффективность власти, а некими местоблюстителями».
Основатель фонда «Прикладная политология» Сергей Смирнов полагает, что показатели эффективности губернаторов в том виде, как они представлены в указе президента, — это пока только декларация о намерениях, поскольку нужно еще определить механизмы расчета ряда показателей. «Это, — уверен эксперт, — список того, над чем должны работать губернаторы, но неизбежно будет еще какой-то период „притирки“ их работы к этим показателям, отчётности по ним. Скорее всего, некоторые показатели вновь будут выставляться на основе экспертных опросов или административных оценок. Хотя ни одна из рейтинговых систем не является идеальной, всё же лучше, когда рейтинги есть, пусть и несовершенные, чем когда их нет вообще».
«То, что система оценки меняется, это нормальный непрерывный процесс, — продолжает политолог. — Принципиально важным остается то, как будет формироваться итоговая оценка, а по этому поводу пока нет полной ясности. Будет ли это некая сумма, среднее арифметическое всех показателей или будут использоваться некие взвешенные коэффициенты для каждого показателя? Во многих политологических рейтингах, которые существуют на протяжении многих лет, такая система детально отработана, и это позволяет отслеживать динамику показателей. Если же динамика показателей у того или иного региона постоянно скачет, это повод задуматься о корректности методологии. С другой стороны, жизнь постоянно меняется и многие показатели уже невозможно считать по той же методике, что десять лет назад, как бы этого ни хотелось.
По мнению Смирнова, изменить критерии оценки деятельности губернаторов вынудила именно сама жизнь: «Предыдущая система губернаторских показателей существовала несколько лет, но в результате выяснилось, что оценки у того или иного губернатора могут быть хорошие, а ситуация в регионе — плохая и за такого губернатора не голосуют на выборах. Хотя губернатору никогда не говорят: у тебя плохой рейтинг — мы тебя уволим. Увольняют обычно в связи с утратой доверия или другими факторами, не ссылаясь на рейтинги. Так что любой рейтинг — это в конечном итоге информация к размышлению».
Похожей точки зрения придерживается Александр Асафов: нельзя сказать, что губернаторов увольняли именно за невыполнение показателей эффективности. Деятельность чиновников на таком посту более многомерна, чем система показателей, однако невыполнение показателей становилось одним из факторов решений об увольнении.
На судьбу конкретных губернаторов новые показатели влиять не будут, потому что реальный показатель, по сути, один — не нравишься ты мне, добавляет пожелавший сохранить анонимность собеседник EADaily, напоминая о первом критерии в новом списке. Зато теперь, по его словам, в регионах можно ожидать появления целой толпы «экспертов», которые будут предлагать свои услуги по подсчету тех или иных индикаторов.
«Различные системы индикаторов в работе с главами регионов Кремль использует уже давно, но пока ни к какому прорыву это не привело — экономика не растёт, уровень жизни снижается, — отмечает политолог Аббас Галлямов. — Нет никаких оснований считать, что новый — слегка видоизменённый по сравнению с предыдущим — набор критериев здесь что-то изменит. Губернаторов не контролировать надо, им надо дать полномочия и финансовые ресурсы. При этом спрашивать с них за результат должен не Кремль, а собственный избиратель. Для этого надо раскрутить административные гайки и смириться с тем, что в стране проходят свободные выборы».
Действительно, есть все основания ожидать, что в этом году реальным индикатором доверия к губернаторам и партии власти, как и прошлой осенью, станут выборы. Согласно недавним исследованиям ФОМ и ВЦИОМ, наиболее значительный антирейтинг сейчас накоплен у двух действующих губернаторов, которые в сентябре, скорее всего, попробуют избраться на второй срок — ставропольского Владимира Владимирова и волгоградского Андрея Бочарова. По данным ФОМ, рейтинг Бочарова равен 40%, а антирейтинг приближается к 30% (антирейтинг Владимирова, по опросу ВЦИОМ, равен 26%). Примечательно, что оба эти губернатора долгое время находились в «хвосте» различных политологических рейтингов и рассматривались в числе кандидатов на досрочный уход. И хотя оба благополучно пережили недавнюю серию отставок региональных глав, это отнюдь не гарантирует им победу.
Несколько дней назад Фонд развития гражданского общества (ФоРГО) политолога Константина Костина опубликовал исследование «Единый день голосования — 2019: стартовые условия, сценарии и прогнозы», в котором также содержатся достаточно тревожные для ряда региональных глав выкладки. В частности, подробно разобраны электоральные перспективы вологодского губернатора Олега Кувшинникова — третьего из ныне действующих глав регионов, который пойдет на повторное избрание: «Даже в 2014-м его результат представлялся, скажем так, средним. И губернатора явно тянет вниз очевидный неуспех ЕР в 2016 году. Хороших показателей в области тогда смогла добиться ЛДПР (21,40% на думских выборах и 21,80% — на выборах в Законодательное собрание). Можно предположить, что основным конкурентом Кувшинникова станет именно кандидат „жириновцев“, к примеру депутат ГД Сергей Каргинов, в 2014-м занявший третье место с 10,34% (если он сможет на этот раз преодолеть муниципальный фильтр)».
В сложной ситуации, по оценке ФоРГО, могут оказаться и некоторые из недавно назначенных врио глав регионов. Например, оренбургскому врио Денису Паслеру, челябинскому Алексею Текслеру и мурманскому Андрею Чибису, которым досталось очень сложное наследство от предшественников, нужно еще «успеть до сентября навести элементарный порядок, наладить отношения с элитами, погасить основные конфликты (приморскому врио Андрею Тарасенко, как мы помним, не хватило для этого и года). В противном случае любые мало-мальски заметные кандидаты смогут стать полноценными конкурентами». Кроме того, говорится в исследовании ФоРГО, в ряде регионов ожидается серьезная борьба и на выборах местных парламентов — в числе таких субъектов названы Брянская область, республики Алтай и Марий Эл, а также Хабаровский край, где в прошлом году победил кандидат от ЛДПР Сергей Фургал.
Николай Проценко